2024年国务院政府工作报告提出，积极的财政政策要适度加力、提质增效。报告显示，“赤字率按3%安排，全国财政赤字规模4.06万亿元，比上年年初预算增加1800亿元”，“新增地方政府专项债务限额3.9万亿元，比上年增加1000亿元”。

中国首席经济学家论坛副理事长、前汇丰银行首席经济学家屈宏斌认为，今年的财政力度比起去年明显增加，财政力度的加大有助于稳定房地产市场。今年如若利用好政策空间，实现5%左右的预定目标，将能够弥合宏观数据与微观感受之间的“温差”。

·经济目标稳中求进

观察者网：今年的政府工作报告中提到，2024年GDP增长目标在5%左右，这个目标与2023年的增速目标相同。目前经济面临比较多的挑战，如何评估今年5%的意义，与去年有何不同？

屈宏斌：5%的经济目标，跟去年5%的目标相同。今年维持5%，体现了宏观经济等方面保持平稳持续增长，也表明了决心与信心。

尽管有人会质疑这5%的目标与去年相比，并没有再进一步的提升，但今年5%的目标若能实现，它对企业与微观市场主体而言，整体经济状况相对去年会有一个明显可感知的改善。

虽然同样都是5%，今年与去年的不同之处在于其基数。去年5.2%的GDP增长是建立在前年，也就是2022年的非正常年份，当年增长率相对较低，只有3%左右。所以，去年的5.2%之中存在低基数效应。

从企业与市场的真实感受方面来看，由于低基数效应，去年的5%并能不代表真实的经济增量幅度，而剔除掉低基数因素影响的实际增幅可能达不到5%。反观今年5%的目标，如若达成，市场的微观主体能感受到真实的5%的宏观经济环境改善。

从社会层面来说，去年存在宏观数据和微观感受之间的“温差”。宏观上，制定的发展目标都完成甚至还超额完成了，但是很多市场主体却没感受到，还觉得去年的日子仍然不好过。从政策的角度来说，今年的目标增长实现起来就更难了。去年相对容易是因为低基数，而今年想要达到5%，政策的力度势必就要加大。

实际上，今年我们又面临着市场客观上的需求不足以及外部的不确定性，所以这方面就需要政策进一步加大力度，才能维持去年5%的指标。当然，如果这个目标能实现，就说明我们整体宏观环境与市场需求条件都会有更实质性的改善。

2025-08-04，苏州一家企业的生产景象。图自视觉中国

·财政政策适度加力

观察者网：2024年赤字率拟按3%安排，赤字规模4.06万亿元，公共预算支出规模和地方政府专项债券均比上年增加。去年年底财政赤字率提高到3.8%，今年赤字率重回3%，如何评估今年财政政策的力度？

屈宏斌：这两者是环环相扣的。表面上，今年的增长目标跟去年一样，自然而然就政策力度来说，财政赤字也维持去年的3%左右。这两者看似是相匹配的，可实际上，如前所述，去年3%的赤字率的力度不足以支撑维持5%的整体经济增长。

但这并不意味着今年的财政政策规划力度不够，或者说达不到预计的增长目标。因为广义上的财政力度，除了赤字率之外，还有其他的因素需要综合考量。比如地方专项债、特别国债，这两部分都不在赤字率的计算范围之内，但都是财政力度的重要考量因素。

整合这三块来看，首先赤字率是一样的，但地方专项债是增加了的：去年是3.8万亿，今年是3.9万亿。同时，去年8月份计划增发1万亿特别国债，按照原来的计划是一半在去年支出落实，留一半到今年，但仔细看财政预算表的话，去年计划的5000亿大部分还没落实到位，这部分结余自然就会转移到今年。从融资角度来说，如果有好的项目需要执行，是有财政资金支持保障的。

所以，我们分析财政政策的力度，不仅仅要看明面上的赤字率，还要考虑其他综合因素。当然，往年也出现过在决算与执行过程中，由于种种原因钱没花出去，这部分还需要我们拭目以待。从规划上来看，今年的财政力度比去年是有明显增加的。

观察者网：今年地方专项债增加，政府工作报告提出，“合理扩大地方政府专项债券投向领域和范围”，一些地方的城投债近年开始转型为产业债助力地方产业转型升级，如何解读专项债的投向？

屈宏斌：专项债近几年一直都在使用，而且使用的过程中也在不断调整：从过去主要以传统基建为主，到近几年增加新基建的比重，以及其他的产业投入。

今年又特意提到专项债，我认为是有考虑到基建项目的转型。传统基建，比如“铁公基”，此类项目在过去几年处在“补短板”的阶段，而近几年短板已经补得七七八八了。很多二线城市，比如我的老家西安，五六年前的地铁网络可能只有三、四条线，现在已经修到八条线了。这说明现如今传统基建增量的必要性有所减少，继续发展自然而然需要扩大领域。

我觉得扩大领域的方向偏向于中长期的发展战略，总结为三个方面，一是传统产业的升级，二是战略性产业的扩大，三是未来产业的培育，整体的产业体系与产业链建设等。未来专项债领域需要进一步扩大，向这些方面靠拢。

当然，领域扩大的同时也伴随一系列传统基建领域“补短板”的工作，虽然我们的轨道交通、道路桥梁、高楼大厦、楼堂馆所都已经初具规模，但仍有很多诸如地下管廊、防水防洪的设施有待进一步完善，但其规模不再像以前那么大了。

·解读超长期特别国债

观察者网：今年财政政策的一个亮点是今年至后续几年都将发行超长期特别国债，今年先发行1万亿元超长期特别国债。中国财政历史上曾于1998年、2007年、2020年三次发行特别国债。以往的特别国债是在什么背景下推出来的？

屈宏斌：先简单介绍一下历史上的这三次特别国债。1998年发行了2700亿元特别国债，其目的在于向工农中建四大行注资以并应对高不良贷款率。

2007年发行了1.55万亿元特别国债，用以购买约2000亿美元的外汇，作为即将成立的国家外汇投资公司的资本金。

2020年则是抗疫特别国债，发行1万亿元，通过特殊转移支付机制直达基层，用于公共卫生等基础设施建设和抗疫相关支出。

国债本身是非常常见的财政手段，特别国债的关键在于它的“特别”，这意味着在特殊时期或者特殊情况下，需要利用国家的信誉筹集资金，以应对预期之外的事件或者增加投资。所以，回顾历史上的三次特别国债的发行，都是出现了国内或者国际上的冲击。