【文/贺雪峰】

一

众所周知，乡村干部十分繁忙，有所谓“5+2”、“白加黑”之说。

2023年底我们到湖北B镇调研，发现乡村干部的确很忙，其中一个重要原因就是乡村干部在体制内的弱势地位，导致上级各个部门都将任务压到乡村两级。

不仅是“上面千条线，下面一根针”，而且是“上面千把刀”，刀刀都可以砍向乡村，乡村干部自然就会忙乱不堪了。

具体而言，乡村两级责任大，权力小；事情多，人员少；上级要求高，治理资源少。当前国家也试图通过将地方治理资源向基层下沉来缓解当前基层治理的困境，比如执法权下沉乡镇，编制和干部向乡镇倾斜，以及增加乡村工作经费。不过，如果当前体制中存在的深层机制性问题不解决，即使治理资源下沉，基层治理的困境也是无解的。

当前影响基层治理的深层次机制性问题是，上级部门普遍存在推卸责任和扩大权力的本能，将本来应当由部门完成的工作安排到了基层，且为了卸责，往往以最严要求、最高标准和最广范围甚至十分任性地向基层下达任务，并且动辄通报问责，而基层既没有话语权，更没有谈判权，只能按上级部门要求开展工作，结果当然是忙乱不堪。

因为上级要求太严任务太多，基层治理资源不够且上级很多要求与基层实际并不相符，基层只能用形式主义去应付上级部门的官僚主义。

二

有一个形容当前基层治理悖论的说法看起来特别有道理，就是“看得见的管不着，管得着的看不见”，意思是，基层治理中，乡镇距离治理现场近，了解基层情况，却没有执法权，县里（包括各个业务部门）有执法权，却往往远离基层，对基层情况不了解，由此造成了基层治理中的执法困境，因此就普遍出现了执法权下沉的诉求。

执法权下沉实际上有两种不同的模式。

一种是北京平谷区首创的“街乡吹哨、部门报到”，即街乡在治理工作中遇到需要执法的事务，就可以通过与区县部门联动，由区县部门执法力量介入执法，从而保一方平安。

“街乡吹哨、部门报到”较好地解决了基层治理执法力量不足的难题，特别是北京郊区往往有巨大利益，各种带有黑灰性质的势力掺杂其中，就尤其需要有区县部门执法力量介入，以彻底清除黑灰势力的利益链。

不过，当前全国正在推进的执法权下沉采取了与北京平谷相当不同的另外一种模式，即在乡镇建立综合执法大队，由县级部门将部分执法人员和执法权下沉到乡镇。

从理论上讲，执法权下沉乡镇，乡镇在治理中遇到难题，不必与县级部门联动，乡镇自己就可以动用执法力量来清理各种不合法不合规问题。手中有权好办事，这是几乎所有乡镇党委书记的想法。

而实际上，真正下沉到乡镇的执法权可能是烫手山芋，因为执法权并不是想做什么就做什么，既然是执法，就必须要严格地依法依规，整个程序不能有任何瑕疵。在乡镇治理事务琐碎，利益比较稀薄，标的小，时间急，熟人社会，以及几乎每件事情背后都有独特原因的情况下面，综合执法可能会成为最不好用的治理手段。

现在乡镇综合执法大队已经建立了，队伍已经配齐了，很可能难以使用。我们在江苏、河南和湖北调研，很多乡镇成立综合执法大队一年了，却几乎没有执过法，因为执法必须合规，执法程序要求严，成本高，时间长，执法一次，得罪一批人，这群人就成了之后乡村治理中的反对派。因此，执法权到了乡镇实在是不好用。

反过来，因为乡镇有了执法权，本来是乡镇党委书记用来解决治理难题的重要手段，乡镇党委书记很快就会发现，上级各个部门却反过来利用乡镇综合执法大队来限制约束乡镇治理，看起来乡村治理手段增多了，实际上乡村治理可以选择的空间更小了。

执法权下沉的这种反转，可以说是当前基层治理难题的典型表现。

三

以我们调研的B镇为例，B镇执法大队是在我们调研前两个月，从县直各部门抽调事业编制人员组成的，目前共有5人，大多数并无执法经验，也无执法资格。但是，在执法大队建立后不久，上级自然资源部门就给执法大队下达了拆违执法任务，并且要求追究当事人的责任。

具体地，依据上级要求，有一个山上村建森林防火值班室，大概占地10平方米，占了林地，被卫片发现，判定违法，要求B镇执法大队去执法，拆除违建并处罚责任人。因为是按上级要求建的森林防火值班室，也很简陋，村干部也并没有砍树，违法主要原因是没有提前申报批准。

问题是，上级要求建值班室，任务很紧，限期完成，申报审批需要比较长周期。仅仅在本村路边公地用预制板搭建的临时值班室，严格按林地占用及土地转用手续报批，花费时间多不说，还不一定能得到批准，小事小办，先建再说。

如果没有卫片执法，上级部门没有发现，这样的事情就不成为问题。现在上级发现了违法事实，有了违法记录，乡镇正好有执法大队，执法大队就必须要严格按照法律要求执法。而严格按照法律要求执法，时间上最少就得一个多月，程序更是复杂无比。一件小事变成了一件大麻烦事。这也就成为B镇执法大队成立以来第一例也是唯一一例执法。

本来，如果乡镇没有执法大队，上级主管部门发现这样的小微违法，也没有能力伸手过来处理，乡镇有自主权，就让违建村补办报批手续。现在严格执法，必须先拆违，再报再审批再建，浪费了资源，影响了村干部的积极性，小事变成了麻烦事。

也就是说，乡镇本来指望借执法权下沉来提高乡镇应对基层事务的能力，却没有预料到两个问题：

第一，执法必须要合规合法，其中任何一个程序都不能有瑕疵，本来很容易解决的各种小微治理事务一旦用上执法程序就会变得成本高昂。乡镇执法用不起，也不好用，更不是乡镇党委书记随便就可以用的。

第二，正是因为乡镇有了执法大队，上级各个业务主管部门都可以向乡镇下达执法任务，之前乡镇可以用行政命令、说服教育以及群众工作来解决的问题，却已被上级部门纳入记录，而再难使用，乡镇综合执法权反过来束缚和限制了乡镇。在治理事务琐碎的基层，杀鸡用牛刀，乡镇治理能力进一步被削弱了。