【文/ 贺雪峰】

中国正处在史无前例的快速城市化进程之中。农民进城到哪里，中国城市化应当如何布局，县域经济如何定位，以及乡村振兴战略与共同富裕目标下面县域城镇化如何进行，都是极其重要的需要学界问答的问题。

通常的认识是，发展县域经济既可以缓解中国区域不平衡和城乡不平衡，又可以为乡村振兴提供战略支点，还可以为共同富裕目标的实现提供扎实基础。中国发展不平衡，最大的不平衡就是城乡不平衡，县域经济的发展对增加农民就业和收入，缓解城乡不平衡，具有特别关键的作用。因此，全国几乎所有省级政府都进行了扩权强县改革，以期推动县域经济的快速发展。县级领导人也都在积极经营县城，以推动县域经济超常规发展。

研究也证明，中国经济奇迹的一个很重要的原因是地方法团主义，也就是地方政府类似公司，在推动地方经济的成长。中国两千多个县，如果每个县的积极性都充分调动起来了，每个县都通过经营县城，将所有资源调配用于推动县域经济发展，中国经济就具有巨大活力，也必然可以创造出持续高速成长的经济奇迹。

安徽省宣城市贯彻“四好农村路”建设，充分展示竹乡风貌的“竹乡画廊”乡村振兴示范带，助推地方经济发展（图片来源：IC photo）

现在的问题是，经过几十年高速成长，当前中国经济为县域经济保留了多少空间？县域经济发展的目标究竟是什么？中西部县域经济还可能复制东部沿海地区县域经济发展的经验吗？中西部县级政府工作重点到底是推动经济发展还是提供基本公共服务？目前全国中西部地区正在强力推进的扩权强县目标是否存在误判？当前中西部县级负债的原因及后果将怎样等，均是特别需要回应的问题。

一、中西部县域经济，需要服从农业逻辑

当前中国发展不充分与发展不平衡的问题是很突出的。发展不充分就是中国仍然只是中等收入国家，现代化程度还不高，还要再经过30年发展才能达到高度现代化阶段。发展不平衡，一是区域不平衡，二是城乡不平衡。当前中国城乡居民收入差距比较大，虽然我国居民收入倍差从2008年起连续13年下降，2020年下降到2.56，但从世界范围来看仍然属于较高水平。

某种意义上讲，当前中国发展中的城乡不平衡是很容易理解的，原因有三：

其一，当前中国经济主要成长机会在城市，农业和农村产业所占GDP比重持续下降。活跃的城市经济为城市人口提供了更多获利机会。城市住房货币化也为城市人口提供了以住房为代表的巨额货币化财富。

其二，当前中国城市化是农村人财物的进城，经济条件好、人力资源充沛的农户家庭和人口进城了，留守农村的农民往往是缺少进城机会的相对弱势农民。

其三，中国式现代化进程中仍然有数以亿计缺少进城能力的相对弱势农民，农村为他们提供了农业收入和基本生活的保底，国家倾向保留农民在农村的基本土地权利，以避免农民成为城市流民，在城市形成大规模贫民窟。农村里农民有住房，有自给自足经济，生活成本低，在城市无法获得体面生活，在农村却可能生活得不错。

这个意义上讲，共同富裕的目标显然不是要将农村相对弱势农民的土地市场化，由城市资本下乡来发展现代农业，提高职业农民收入，却将缺少城市就业机会的大量农民赶进城市，成为城市流浪者。在中国式现代化的当前阶段，必须为缺少进城机会的农民保留农村基本保障和进城失败退路，这不仅是共同富裕的需要，而且是中国式现代化能否顺利实现的关键前提。

这个意义上讲，看起来中国城乡居民收入差距比较大，不过是一种假象，实际上是中国保护农民基本权利的特殊制度，防止农民失去土地成为流民，从而为中国式现代化提供了比较可靠的后方基地。这不是中国式现代化进程中的劣势与问题，而是制度优势。

除城乡不平衡以外，中国经济发展区域不平衡也十分显著。东部沿海地区人均GDP已达到中西部地区的两倍，更重要的是，东部沿海地区在有限国土上创造了很高密度的经济成果。2021年，仅广东、江苏、浙江、山东、上海，GDP占到全国近一半，国土面积却只占到5％。也就是说，东部沿海地区尤其是长三角地区和珠三角地区已经形成了经济的高度密集，或已经形成了沿海城市经济带，这些城市经济带内农村实际上已不再是以农业为主的农村，而是遍布二、三产业，乡村早已工业化了。简单地说，虽然沿海城市经济带内的县域农村，即使体制上仍然是农村，其实质却已变成城市内在组成部分，这些城市经济带内的农村成为包括现代制造业在内的二、三产业迅猛发展的良好空间。

中国经济发展区域不平衡（图片来源：第一财经日报）

相对于东部沿海城市经济带，中西部地区绝大多数县域经济缺乏二、三产业的成长，尤其是缺少现代制造业的成长，其中原因很简单，就是中西部地区绝大多数县域经济缺少现代产业发展所需要的最低限度的规模，很难形成现代制造业成长起来所需要的产业配套条件。

因此，全国中西部地区县域经济发展情况远不如沿海地区，最典型的是全国百强县集中在东部沿海城市经济带，中西部能进入百强县十分罕见，且中西部百强县主要集中在省会城市和资源城市，一般中西部农业地区县域经济与沿海地区县域经济GDP总量有数量级差异，且结构也完全不同。

二、三产业发展天然适合城市，或天然适合聚集与规模，沿海地区县域经济以二、三产业为绝对主导，现代制造业有很好的成长条件，原因是沿海地区农村实际上是沿海城市经济带内在组成部分。正是因此，县域广阔土地上到处都是可以发展二、三产业的空间。中西部地区县域经济本质上仍然是农村，在具有强大的适合二、三产业发展条件的沿海城市经济带的挤压下，中西部县域缺少发展二、三产业的基本规模与基础条件，所以，中西部县域经济发展缓慢。

如果将沿海发达地区尤其是长三角地区和珠三角地区看作城市经济带，则这些城市经济带就是包含县域经济在内的规模极其巨大的城市，这些城市经济带再加上中西部地区省会城市和部分地级区域中心城市，就可以形成一个庞大的可以容纳现代制造业的中国城市群，其他广阔地带则往往缺少发展现代制造业的条件。正是沿海城市经济带和中西部以省会城市为代表的区域中心城市发展已经形成规模，具有良好二、三产业发展条件，就使广大中西部非区域中心城市地带很难再有二、三产业发展起来的空间了。

简单地说，当前中国经济发展中的区域不平衡，表现在沿海城市经济带二、三产业蓬勃发展，和广大中西部除区域中心城市以外地区二、三产业发展艰难的鲜明对照。某种意义上可以讲，东部沿海地区与中西部地区发展的不平衡，实质上就是城市与农村发展不平衡的另一个版本。东部沿海城市经济带的农村实质上已是城市内在有机组成部分，其县域经济是地地道道的城市经济。广大中西部农村地区，因为县域经济缺少对以现代制造业为代表的二、三产业的容纳能力，这样的县域经济就不能算作城市，而只是农村经济的组成部分。

区域发展的不平衡，本质上是城乡发展的不平衡。正如前述对城乡发展不平衡讨论中得到的认识，这种不平衡性不仅具有合理性，而且正是通过这种不平衡，为中国式现代化的高水平平衡提供了可能。

仅从县域经济角度来看，当前中国有两种完全不同的县域经济，其中之一是地处东部沿海城市经济带或区域中心城市近郊的县域经济，这些县域经济的重要特点是体制上仍然保留农村，实际上却已是城市内在有机组成部分，二、三产业早就成为主导产业，乡村工业化，农民早就从农业转移进入二、三产业就业。东部沿海城市带内的县域经济实际上是城市的 “脚”，其发展规律遵从城市经济发展规律。因此，东部沿海城市经济带产生了中国绝大多数百强县。

广大中西部地区的县域经济却几乎不再有容纳现代化制造业、大规模发展城市二、三产业的机会与空间，乡村更是不可能工业化了。因此，中西部绝大多数县域经济实际上不过是农村和农业经济的自然延伸，服从于农业的逻辑。这样的县城就不是城市的 “脚”，而只是乡村的 “脑”。