【文/贺雪峰】

取消农业税后，国家向农村输入越来越多的资源。为了保证下乡资源的合理有效使用，国家制定了越来越多、也越来越具体的资源使用规范，这些资源使用规范在防止基层资源滥用的同时，也极大地限制了基层治理主体的主动性，造成基层治理中的形式主义和内卷化。

尤其值得讨论的是，最近数年国家提出建设服务型基层组织，变基层管理为服务，在基层实践中却出现了服务主体性丧失和积极性丧失的问题。解决问题的办法是寻找平衡，一方面要对资源使用进行规范，一方面又要给基层治理一定的主体性和主动性，允许基层治理有相对灵活的自主空间。

一、问题的缘起：以H省两个村庄为样本

2018年，笔者到H省T县和X县调研，发现当前中部农业型地区村级治理的规范化要求也已经相当严格。遗憾的是，这样一种严格的规范化要求却似乎没有在治理上起到应有的作用。相反，严格的规范化要求造成了基层工作的很大困扰，甚至因为有大量上级要求的规范工作要做，村干部都没有时间真正接触村民群众，了解村民群众的需要，解决村民群众的问题了。

T县A村只有500多人，常年在村200多人，是一个极小的村，三名村干部分别为村支书兼村委会主任、村支部副书记、村妇女主任。按上级要求，村干部周一到周六必须全天上班，时间固定为上午8:00—12:00，下午3:00—6:00，周日村支书值班。除到镇上开会外，村干部必须在村部办公室坐班，县市和乡镇有关部门（组织部、纪委、扶贫办等）每隔一段时间进行不定期坐班情况督查——实际上几乎每周都有部门来督查。

此外，按照T县县委组织部要求，全县所有行政村都要建面积不低于500平米的村办公大楼，县委组织部每村补助30万元。即使如此，每个村仍然要形成大约40万元村级负债，在几乎没有村集体收入且2003年农村税费改革锁定村级债务仍未偿还的情况下，县委组织部不仅要求各个行政村在年内完成建楼任务，而且要求各个行政村制定偿还建楼负债的还债计划。建新村部成为了一段时期的中心工作，各个村的建楼进度由乡镇每日公开、每日督办，不能按时完成任务的扣发村干部绩效工资。

T县A村村部一楼是村民服务中心，村妇女主任和副书记轮流坐班，等村民来村部办事。只不过在一般时期，每周也就两三个村民来村部找村干部办事或解决问题，诸如上户口、办理低保、申请困难救助以及反映家庭情况。村干部上班主要事情有三项：一是几乎每天都有村干部要到乡镇开会；二是完成上级交办的各项事务，主要是完成上级要求填报的各种报表；三是完成常规工作并“办事留痕”。

“办事留痕”费时费力最多的有两项工作：一项是精准扶贫，一项是党建工作。以党建为例，Ａ村有31名党员，每月都要召开支部主题日会议，村党支部副书记每月为整理主题日会议资料“留痕”就要用一周时间。村支书说，最近一年多时间的党建资料比过去20多年加起来还要多。村支书还说，现在党建工作形式要占到90％以上，实质内容不到10％。每个季度上级都要来检查党建资料工作，每次检查也都只是形式要件检查，而不会也不大可能检查实质内容。

不仅党建工作，几乎所有工作都要“办事留痕”：维稳、网格管理、农业生产、纠纷调解，都要求有规范的资料存档。村支部副书记的重要工作就是整理资料、留痕存档了。精准扶贫则是“办事留痕”及规范管理要求更高的一项工作。A村有两个上级派驻工作组同志，主要工作也就是整理全村21户一般贫困户（另外还有9个五保户、14个低保户）的各种资料，村干部只是协助工作组准备资料。

对村干部工作的规范化要求同时也就是正规化、行政化的要求。本来村干部是不脱产干部，上级要求村干部必须脱产坐班，村干部就不可能再从事其他职业获得收入。H省因此将村干部误工补贴的报酬改为工资，规定村支书可以享受乡镇副职干部的待遇，T县村支书一年的工资为3.9万元，其中大约一半为年终绩效考核工资，A村各项工作都是完成较好的，书记一般可以拿到3.5万元，副书记和妇女主任等副职干部工资为书记工资的80％，即2.7万元/年。

H省是在2016年大幅度提高村干部工资的，之前村干部误工补贴大约为1万元/年。不过H省只是规定了村主职干部工资提至乡镇副职干部的水平，大多数地区副职村干部仍然拿误工补贴。T县用地方财力提高了副职村干部报酬，所以就要求所有村干部都必须坐班，按时上下班，村干部就职业化和脱产化了。或者说，正是村干部“误工补贴”变“工资”加剧了村干部的职业化、脱产化，村级工作规范化、程序化、正规化才有了条件。

X县与T县不同，即X县村支书工资化了，每年可以拿3.4万元工资，其中1.4万元为年终绩效，上级考评好的年终绩效可以拿到１万元左右，不好的只拿得到2000元。副职村干部却仍然只能拿误工补贴，每年报酬4000—8000元，因为X县地方财政无力支付副职村干部工资。因此，X县也只可能要求村支书坐班，其他村干部则轮流值班。轮流值班是按任务来工作的。在X县C村，“办事留痕”做材料的有两个专职人员，一是村文书，二是村支委。X县C村村支书称：“现在农村工作千头万绪，所有工作都要归到村里来管，并且所有工作都要办事留痕，要做详细记录，这样防止出现问题时倒查追责。没有留痕的工作要么是白做了，要么出事了就会追究责任。”

有时做事情很简单，比如调解纠纷可以很简单解决了，“留痕”却很花功夫。因此，全村4个干部中有两个干部专门做材料。“上面千条线”，不仅“条条多”，而且“框框多”，每个“条条”所下达的任务都有“框框”，即规范化要求，稍有不慎就可能犯错误，上级就可能追究追查，按照村干部的说法——“条条蛇都咬人”。C村村支书指出：“现在农村工作既要搞工作又要有自我保护意识，不然就不知道犯了哪一条，被处分了还不知道为什么。现在怕干事，不想干，主要是怕追责。干的越多怕的越多，一干事就容易出偏差，所以不如不干。干事要按程序，有没有效果无所谓，反正不追究责任就算了。”

不仅村一级对“办事留痕”的形式主义不胜其烦，C村所在乡镇同样深受其害。一个乡镇领导说：“现在是程序合规最重要，过去是结果导向。过去是抓住老鼠是好猫，现在讲程序，问题是很多程序不见得适用。”

他举了一个例子：上级要求乡镇干部下到村组开“屋场院子会”。开会很好，能拉近与群众关系。但是现在开会普遍变成专门准备资料、“办事留痕”了。上级要求一个月开两次会，必须要有专人整资料，资料包括：会议方案，时间，会议通知，会议内容记录，参会人员，前一天碰头会的记录，资料整理，以及第二天开会时的签到表、会议记录、拍照、手机定位，第三天会议处理结果装订、上报镇扶贫办。结果就是，开半天会，整理资料花了三天。

现在乡镇做任何工作都要按程序，程序性的事情至少要增加基层干部30％的工作量。这个乡镇领导说：“县里有很多人分工负责，所以程序复杂也能搞得了。乡镇每个人都要做很多事，程序一复杂，事情就做不了了。”

与对工作规范化要求相一致，近年来H省要求村一级设建党群服务中心，设立办事大厅，村干部坐班值班，H省委组织部要求村村都有阵地，就是要建高标准的村部办公楼。T县要求每个村按最低500平米新建或改建村办公楼，我们调研的X县C村因为邻近县城，2016年所建村办公楼面积达2500平米，与村老年日间照料中心合并建成的，花费250万元，建村部用掉村里征地款200万元后还剩50万元债务至今未付。

村委会  图片来源：IC photo

农村税费改革前后，上级要求村一级化解村级债务，要求村一级将所有能拍卖的集体资产都卖掉还债，有村集体甚至将村部也卖掉了。这两年H省委组织部又以建设阵地的名义，不区分村大村小及各个行政村的具体情况，一律要求新建村部面积不得低于500平米。T县A村全部人口才500多人，村干部才3个人，500平米的村部，村干部人均办公面积可能大大超标，建好的村部将来可能无人使用。最近二十年我们一直在全国农村调研，遇到了很多不切实际的折腾，比如，十多年前全国推行农村党员电化教育，每个村的阵地都建好了，却几乎没有发挥过作用。